‘Lerend op weg’ is het motto van de samenwerking tussen de vier Noord-Hollandse gemeenten. Waar bij andere samenwerkingsexperimenten lang wordt overlegd over de structuur, vorm en aard van de samenwerking, kiezen Beemster c.s. voor een aanpak om werkende weg de samenwerking in te vullen op deelterreinen.
Het experiment
In het midden van Noord-Holland, omringd door stedelijke agglomeraties, ligt een landelijk gebied van grote cultuurhistorische waarde.? Vier plattelandsgemeenten koesteren hier hun rust en ruimte. Het open veenweidelandschap is ongekend ongerept.? Structuren van drie tot vier eeuwen oud zijn nog steeds intact. En dat willen de inwoners van de gemeenten Beemster, Graft-De Rijp, Schermer en Zeevang graag zo houden.
Maar ondanks het feit dat de gemeenten geen overwegende bestuurlijke, financiële of ruimtelijke problemen kennen, komen er steeds meer ontwikkelingen en vraagstukken op hen af die hun schaalgrootte op de proef stellen. Een gesprek in 2001 van de vier gemeenten met gedeputeerde Meijdam is aanleiding voor drie van de vier om plannen te gaan maken voor intensieve samenwerking. De vierde gemeente, Zeevang, haakt enkele maanden later aan.
De optie samengaan wordt amper overwogen. De inwoners zijn gehecht aan de korte afstand tot het bestuur. Dat wordt bevestigd in goed bezochte info rmatiesessies. De meeste inwoners zijn van mening dat de door hen beleefde kwaliteit van hun gemeente alles van doen heeft met de kleinschaligheid. De gemeenten hanteren dan ook als uitgangspunt, dat bij elke vorm van samenwerking de lokale autonomie behouden moet blijven.
De gemeenten nemen kennis van actuele visies op gemeentelijke samenwerking, zoals het samenwerkingsconcept ‘federatiegemeente’ van prof. Elzinga en het SETA-concept (Samen En Toch Apart) van prof. Korsten. De gemeenten besluiten een pilotproject te starten om de meerwaarde van samenwerking en het proces ernaartoe te verkennen.
Het proces
De projectgroep stelt zich aanvankelijk tot doel op tenminste achtentwintig taakvelden de meerwaarden van samenwerking te onderzoeken. Nadat het voorstel door de raden is vastgesteld, wijst het college van gedeputeerde staten het samenwerkingsverband aan als pilot binnen het provinciale project ‘Noord-Holland in kaart’.
Met deze provinciale erkenning op zak gaat de projectgroep begin 2002 aan de slag met het meerwaardenonderzoek. Er worden vijf criteria geformuleerd waarop een samenwerking meerwaarde kan opleveren: knelpunten oplossen, kwetsbaarheid verlagen, kwaliteit verbeteren, klantgerichtheid verhogen en financieel voordeel behalen. De gemeenten spreken af dat er pas sprake is van echte meerwaarde als een samenwerking op minimaal twee criteria positief scoort.
Essentieel en bijzonder in het plan is dat de gemeenten per taakveld bekijken welke vorm van samenwerking het geschiktst is.? Ze leggen zich dus niet bij voorbaat vast op een bepaalde samenwerkingsvorm. Het project is voor InAxis interessant, omdat er niet eerder gemeenten zijn geweest die zo systematisch, op zo’n breed aantal terreinen en vanuit zo’n open uitgangspunt mogelijkheden tot samenwerking tegen het licht willen houden. InAxis verwacht dan ook dat er in het experiment kennis zal worden ontwikkeld die andere samenwerkingsprojecten kunnen gebruiken. InAxis verleent eind 2003 een bijdrage voor de verdere ontwikkeling van het project.
Het project komt traag op gang. Later wordt in het evaluatierapport als oorzaak aangegeven dat men te veel tegelijk heeft willen aanpakken en onvoldoende focus en richting heeft aangebracht. Pas wanneer de projectgroep besluit de pilot in eerste instantie te beperken tot zes taakvelden komt er meer vaart in het project.
Het open uitgangspunt leidt er ook toe dat elk onderzocht samenwerkingsproject een eigen dynamiek en randvoorwaarden creëert. Reeds in juni 2003 nemen de gemeenteraden het besluit hun werkzaamheden op het gebied van Sociale zaken te bundelen in één uitvoeringsorganisatie. Ook bij het onderdeel Personeelszaken komt een centrale organisatie als meest wenselijk uit de bus. Bij Informatisering & Automatisering, het toeristische project ‘Land van Leeghwater’ en het ouderenzorgproject ‘Aangenaam’? kiest men juist voor een decentrale organisatie. Voor het samenwerkingsproject Bouw- en Woningtoezicht is het voorstel de huisvesting over twee gemeenten te verdelen.
De coördinerend secretaris van het project mevr. A. Schouten, gemeentesecretaris van Schermer, zegt hierover: “Samenwerking ontstaat in de werkgroepen. Daar komen de vakmensen elkaar tegen. Ieder taakveld leidt tot een andere manier van samenwerken. Wij zijn niet uitgegaan van een voorbeeld. Hierdoor konden we keuzes maken en dingen doen op het moment dat ze zich aandienden.”
Ook is niet steeds hetzelfde aansturingmodel gehanteerd. De taakvelden die het eerst zijn onderzocht (Aangenaam, Land van Leeghwater en SoZa) worden aangestuurd door een stuurgroep van portefeuillehouders en meest betrokken ambtenaren uit elke gemeente. De portefeuillehouders houden hun collega’s in de respectievelijke colleges op de hoogte.
Bij de latere deelprojecten verzorgt het intergemeentelijke secretarissenoverleg (ISO) de dagelijkse aansturing. Drie ambtelijke werkgroepen met elk een van de secretarissen als trekker doen het inhoudelijke werk. De secretarissen houden hun colleges op de hoogte.
Eens per maand komen alle samenwerkingsprojecten bijeen in de projectgroep die bestaat uit de vier burgemeesters en de coördinerende secretaris. In de top van de projectorganisatie opereert een klankbordgroep van de vier colleges gezamenlijk, waarbinnen de definitieve besluitvorming plaatsvindt.
Ondertussen wordt met hulp van een extern bureau gewerkt aan de ontwikkeling van een juridische grondslag voor de samenwerkingen. Omdat de samenwerkingen zeer divers zijn wordt gekozen voor een koepeldocument. Hierin staan de overkoepelende afspraken en richtlijnen voor de opstelling van een basisdocument per samenwerkingsvorm.
In het koepeldocument staat bijvoorbeeld welke onderwerpen in een basisdocument moeten worden opgenomen, zoals de duur van de samenwerking, de taken, een eerste begroting, de frictiekosten, de wijze van bestuurlijke afstemming, de kostenverdeling, de wijze waarop de samenwerking kan worden beëindigd etc. Het koepeldocument schrijft alleen voor dát dit soort zaken in een basisdocument moeten worden opgenomen, maar niet hóe. Deze opzet laat ruimte voor verschillende juridische constructies.
“Iedere manier van samenwerken is bij ons tenslotte anders”, licht mevr. Schouten toe. “Maar het gaat wel steeds gemakkelijker. Samenwerkingen profiteren vooral van elkaar doordat mensen elkaar al kennen van een eerder samenwerkingsoverleg. Neem bijvoorbeeld beschikkingen. Vaak gaat het om stukken die overal op dezelfde manier worden geschreven. Die worden nu vaak door één persoon gemaakt en overgenomen door de andere gemeenten, terwijl daar vroeger in elke gemeente een medewerker mee bezig was. Op deze manier zie je overal stukjes efficiency ontstaan.”
Februari 2005 brengt het ISO een voorstel uit dat als doel heeft het samenwerkingsproject te versnellen. Het doel van deze zogenoemde package deal is om in één keer een aantal knopen in lopende deelprojecten door te hakken en samenwerking te concretiseren. De secretarissen willen een principebesluit van de gemeenten. Op dat moment is de pilot nog niet geëvalueerd en ligt er nog geen besluit over de juridische inbedding. Met name de gemeente Beemster vindt het een brug te ver en de package deal haalt het niet.
Mevr. H.R. Oosterop, burgemeester van Graft-De Rijp: “De secretarissen wilden in één keer een heleboel dingen regelen. Overlegstructuren, kostenberekeningen. Shortcuts in het proces. Versnellingen. Begrijpelijk, maar op dat moment was nog niet iedereen daar klaar voor. Men wilde de vrijheid per beleidsterrein er toch inhouden.”
Ondanks het afketsen van de package deal blijft de intentie tot samenwerking overeind. Maar het leidt ertoe dat de gemeenten een nóg vrijblijvender basis voor hun samenwerking vaststellen. Beemster, Graft-De Rijp, Schermer en Zeevang verlaten het uitgangspunt dat samenwerking eerst binnen ‘de vier’ gezocht zou moeten worden. Voortaan bekijken ze per onderwerp of samenwerking met z’n vieren de beste oplossing is. Ook kiezen ze voor een minder zwaar aansturingmodel.
Als de pilot op 31 december 2005 afloopt is daarmee niet de samenwerking voorbij. De gerealiseerde samenwerkingsprojecten lopen door, maar een aantal andere staan in de ijskast, in afwachting van de evaluatie. Een extern bureau wordt gevraagd de resultaten van de pilot in kaart te brengen, te vergelijken met de geformuleerde ambities in het oorspronkelijke projectplan en een analyse te maken van de kritische succes- en faalfactoren. Op 31 mei 2006 presenteert het bureau een helder evaluatierapport met een aantal harde conclusies:
* De met veel elan gestarte samenwerking heeft niet gebracht wat ervan verwacht werd. Slechts drie samenwerkingen werden gerealiseerd of kregen een succesvol vervolg: Sociale Zaken, ‘Aangenaam’ en ‘Land van Leeghwater’. Dit resultaat wordt door zowel het externe bureau als de direct betrokkenen als te mager beoordeeld.
* Als belangrijkste oorzaak voor de magere resultaten ziet het bureau het ontbreken van een gezamenlijk ervaren en uitgesproken noodzaak en ambitie om tot samenwerking te komen. Reeds bij de start is onvoldoende getoetst of aan deze belangrijke voorwaarde werd voldaan. Ook tijdens de pilot is geen onderlinge, open dialoog gevoerd over elkaars posities en ambities in het samenwerkingsverband en eventuele wijzigingen hierin.
* Ondanks een zware projectorganisatie heeft het tijdens de pilot ontbroken aan voldoende inhoudelijke focus en sturing.
* De provincie heeft geen uitgekristalliseerde visie uitgesproken over de wenselijkheid of noodzaak tot samenwerking dan wel herinrichting in dit gebied.
Het bureau adviseert de gemeenten op basis van de conclusies en de magere resultaten zich te herbezinnen op het doel, de noodzaak en de ambitie tot samenwerken en vervolgens te kiezen uit twee opties: herstarten of stoppen. Doormodderen op de huidige wijze is in elk geval niet verstandig. Deze conclusie wordt unaniem door de gemeentebesturen gedeeld.
Is het experiment mislukt?
Als je kijkt naar de ambities aan de start en naar de feitelijke resultaten en conclusies uit de evaluatie kun je zeggen: ja. Tegelijkertijd hebben de vier gemeenten wel aangegeven dat de gerealiseerde samenwerkingsverbanden op zijn minst tot 2010 doorgaan.
Ook heeft het initiatief waardevolle inzichten opgeleverd. Het evaluatierapport is een ‘must’ voor alle gemeenten die een soortgelijke samenwerking overwegen. In die zin is het woord ‘mislukking’ hier niet op zijn plaats. Er is sprake van een rakeling. Een experiment dat de gemeenten op goede gronden zijn ingegaan, maar dat helaas niet het gewenste resultaat heeft opgeleverd. Voor die poging en de openheid over de kritische evaluatie is lef nodig. Als het om leren gaat voor het openbaar bestuur is dit experiment geslaagd.
Enkele overwegingen
“Niet zozeer onenigheid over als wel onbekendheid met elkaars werkwijze heeft gevolgen gehad voor de samenwerking. In de gemeente Beemster is het bijvoorbeeld de gewoonte een stuk ambtelijk voor te bereiden en pas na afronding aan het college voor te leggen. In de andere gemeenten wordt het college meegenomen bij de totstandkoming van een stuk. De package deal, waarmee de secretarissen een doorbraak poogden te bereiken, ontmoette de meeste weerstand in het college van Beemster. Voor de andere colleges, die wel op de hoogte waren, kwamen de kanttekeningen van het college van Beemster als een donderslag bij heldere hemel. Meer kennis van en rekening houden met deze verschillen had wellicht tot een ander resultaat kunnen leiden.” – ‘Kiezen of kabbelen?’, rapport van het uitgevoerde evaluatieonderzoek
“Bij de betrokkenen van het eerste uur was groot enthousiasme aanwezig voor de pilot en de onderlinge samenwerking. Wellicht is mede daardoor gekozen voor de koers ‘lerend op weg’. In deze aanpak is het expliciteren van individuele gemeentelijke belangen en vereiste resultaten achterwege gebleven. Gaande het project is het bestuurlijke en ambtelijke draagvlak en elan uitgehold, doordat vrijwel alle trekkers van het eerste uur de gemeenten hebben verlaten. Opvolgers keken met frisse, kritische blik naar de samenwerking. In die fase leidde het vrijwillige karakter van de ‘lerend op weg’-aanpak steeds meer tot vrijblijvendheid in de onderling gemaakte en te maken afspraken.” – ‘Kiezen of kabbelen’
“Financieel voordeel is in veel gevallen moeilijk hard te maken. Je kunt de begroting van een beoogd samenwerkingsproject niet vergelijken met een optelsom van de huidige budgetten. Vaak gaat samenwerking gepaard met kwaliteitsverbetering en/of implementatie van nieuwe wetgeving. Je moet dit vergelijken met de situatie dat de afzonderlijke gemeenten ieder voor zich deze doelen zou realiseren. Zo bezien levert samenwerking vaak minder meerkosten op.” – Mevr. H.R. Oosterop, burgemeester Graft-De Rijp
“Ter wille van de samenwerking moet je soms bereid zijn een stukje verlies te nemen. Bij ieder taakveld heeft de een voordeel en de ander nadeel. Soms is een gemeente meer geld kwijt aan samenwerking. In het grote geheel moet zich dat uitmiddelen. Het is geven en nemen.” – mevr. A. Schouten, gemeentesecretaris Schermer en coördinerend gemeentesecretaris van het samenwerkingsproject
“Communicatie blijkt nog crucialer dan we al dachten. Communicatie moet gelijktijdig en gelijkluidend zijn in alle gemeenten. Anders gaat het een eigen leven leiden. Omdat de organisaties zo dicht bij elkaar zijn komen te staan, verspreidt nieuws zich razendsnel. We maken nu een intern persbericht bij dingen die we willen doen. Je moet genoeg vertellen. Men is zeer geïnteresseerd. Maar soms moet je ook even rust creëren om iets te kunnen ontwikkelen.” – mevr. A. Schouten
“De uitgifte van een smoelenboek heeft goed gewerkt. Elkaar leren kennen is een heel belangrijke succesfactor voor samenwerking. Doordat mensen elkaar in een samenwerking leren kennen, gaat het in de volgende samenwerking gemakkelijker.” – mevr. A. Schouten
“Wisseling van de wacht van sleutelfiguren zoals een burgemeester of een secretaris is een kwetsbaar punt. Soms moet je 1 à 2 maanden pas op de plaats maken om een nieuwe de kans te geven standpunten te bepalen.” – mevr. H.R. Oosterop
Neem voor meer informatie contact op via tel. 072 – 503 7320
Het Platform Shared Services bij de Overheid is een kenniscentrum op het terrein van intergemeentelijke samenwerking en shared services. Het Platform organiseert bijeenkomsten en ondersteunt gemeenten en andere overheden met advies, verkenningen en intervisie.