Dit rapport richt op theorieën van de sociale kant van regionale samenwerking die van toepassing zijn op een SSC. Ook is er onderzocht of de ervaringen bruikbaar zijn voor andere vormen van regionale samenwerking en in hoeverre de provincie hier een rol in zou kunnen hebben.
Aanleiding
Vanuit de landelijke overheid worden verschillende ontwikkelingen op gemeenten afgevuurd. Om deze ontwikkelingen goed geïmplementeerd te krijgen binnen gemeenten wordt naar samenwerking gezocht op verschillende terreinen. Een relatieve nieuwe vorm van intergemeentelijke samenwerking is het Shared Service Center (SSC).? Binnen de regio Midden- en West-Brabant zijn een aantal van deze samenwerkingsverbanden actief. Ons onderzoek spitst zich toe op dit onderwerp.
Doelstelling en Onderzoeksvragen
De centrale doelstelling van ons onderzoek is: inzicht krijgen in regionale samenwerking in Midden en West Brabant en in het bijzonder de rol van complexe bestuurlijke samenwerking, vertrouwen, HRM, bestuurskracht en juridisering van de samenleving daarbij. Vanuit de wetenschappelijke theorie en vanuit de praktijkervaring zullen we aanbevelingen doen voor regionale samenwerking in de toekomst.
Ten behoeve van de doelstelling hebben we onszelf de volgende onderzoeksvragen gesteld:
- In hoeverre zijn de wetenschappelijke inzichten en de succes- en faalfactoren over complexe bestuurlijke samenwerking, vertrouwen, HRM, bestuurskracht en juridisering van toepassing op de interbestuurlijke samenwerking binnen een SSC?
- Op welke wijze kan de provincie een rol spelen binnen een SSC?
- Wat kan de praktijk leren van SSC’s in Midden en West Brabant en de hierboven genoemde wetenschappelijke inzichten?
- En, wat zijn daarvan de implicaties voor toekomstige vormen van samenwerking?
Onderzoeksopzet, Methoden en Technieken
We zijn gestart met een literatuurstudie waarin we de diverse wetenschappelijke invalshoeken en succes- en faalfactoren, en de mogelijke rol van de provincie, nader hebben onderzocht en hypotheses hebben gesteld voor de praktijktoetsing. Vervolgens hebben we met behulp van de sneeuwbalmethode een inventarisatie van samenwerkingsverbanden in de regio gemaakt, waaruit we een tweetal cases (SSC ICT) en een referentiecase (RMD) hebben geselecteerd voor de praktijkstudie. Binnen iedere casus zijn vier personen (projectleider, bestuurder, leidinggevende, medewerker) geïnterviewd m.b.v. een? vragenlijst die is opgesteld n.a.v. de literatuurstudie. Aan het eind van het onderzoek hebben we de resultaten uit de interviews gekoppeld aan de bevindingen uit de literatuurstudie om tot slot te komen tot aanbevelingen voor de toekomst.
Resultaten en Bevindingen
Inventarisatie samenwerkingsverbanden
Uit de inventarisatie blijkt dat er een veelheid van samenwerkingsverbanden actief is in de regio.? Bij de gemeenten bestaat hierover geen duidelijk totaalbeeld. Dit kan een probleem te zijn. In de theorie over ‘bestuurskracht’ wordt immers aangenomen dat de bestuurskracht d.m.v. intergemeentelijke samenwerking slechts toe kan nemen als deze samenwerkingsverbanden transparant en efficiënt zijn. Ook aan het terugdringen van de bestuurlijke drukte kan intergemeentelijke samenwerking slechts een positieve bijdrage leveren als de samenwerking aan deze voorwaarden voldoet. Uit de inventarisatie blijkt dat gemeenten verschillende rollen hebben wat de samenwerking extra complex maakt. In het praktijkonderzoek werd onze vooronderstelling dat er geen duidelijk totaalbeeld bestaat door alle deelnemende gemeenten bevestigd. Dit gold echter niet voor onze aanname dat dit een probleem zou zijn: de meeste geïnterviewden waren van mening dat het veel belangrijker is dat de beste samenwerkingspartner wordt gevonden om? de beste resultaten te behalen.
Rol van de provincie
De provincie houdt zich afzijdig voor wat betreft de SSC’s in de regio, maar zij zou wellicht een rol kunnen spelen als: initiator, coördinator, deelnemer, financierder of bestuurlijk trekker. Uit het praktijkonderzoek bleek dat de afwezigheid van de provincie in de onderzochte SSC’s niet als een probleem ervaren werd. Ook werd het belang voor de provincie om deel te nemen aan een SSC niet onderkend. De respondenten zagen wel een kans in de kennis en deskundigheid die de provincie te bieden heeft. Dit is echter niet toereikend om als gelijkwaardig partner deel te nemen aan een SSC. Indien de provincie het initiatief en/of coördinatie zou hebben, zou het toch minder als “van ons” voelen en daarmee zou dit zelfs een faalfactor kunnen zijn. Ditzelfde geldt voor de rol als bestuurlijk trekker.? Wel ligt er mogelijk een rol voor de provincie als financierder. Daarmee kan de bestuurskracht van de deelnemers aan een SSC en mogelijk de regio toenemen hetgeen de provincie ambieert.
Complexe bestuurlijke samenwerking
Gemeenten hebben een eigen verleden, wisselende rol, inhoud en vorm wat het werken in een SSC complex maakt. Een slaagfactor is dat de producten en diensten die een SSC levert professioneel en kwalitatief goed zijn. Het SSC moet producten en diensten gaan ontwikkelen die afgestemd zijn op de behoefte van de opdrachtgever. Het is daarom van belang dat alle actoren zich zeer bewust zijn van hun rol en positie in de samenwerking. Vanuit de theorie wordt aanbevolen om hier gebruik te maken van procesmanagement. Bij de door ons onderzochte SSC’s is dit nog niet echt het geval. Bewustwording van ieders rol moet duidelijk nog groeien en eist meer tijd en reflectie. Later dienen deze rollen naar elkaar toe te groeien zoals bij de RMD is gebeurd. Ook is het belangrijk dat de deelnemers zich tijdig beraden op hun argumenten om te willen deelnemen in de samenwerking. Het is niet erg als deze beweegredenen verschillend zijn, maar dit moet wel worden uitgesproken. Anders ligt de faalfactor dat de moederorganisatie het SSC onvoldoende kan aansturen en regisseren snel op de loer. Dit is ook belangrijk om een andere faalfactor, namelijk de verzakelijking tussen klant en medewerkers veilig te stellen. Om hierop sturing te houden dient het opdrachtgeverschap goed te worden ingevuld.
Positief is dat we hebben geconstateerd dat er in de onderzochte SSC’s openheid heerst en er voldoende voortgang in het proces zit. De samenwerking bevat voldoende inhoudelijke elementen waardoor de verwezenlijking van het doel van de samenwerking, het uitgekozen traject en de tijdsplanning nog geen gevaar lopen.
Bestuurskracht
Bestuurskracht is de mate waarin een gemeente zijn ambitie kan waarmaken. Een slaagfactor van het SSC is dat het efficiency en kostenbesparing oplevert. Dit is ook een randvoorwaarde om ervoor te zorgen dat de bestuurskracht toeneemt. Een faalfactor is echter dat de rolverdeling tussen klant en leverancier onduidelijk kan zijn en dat gemeenten verschillende rollen hebben (de ene keer opdrachtgever en de andere keer klant). Hierdoor ontstaat een onduidelijke verdeling van bevoegdheden of verantwoordelijkheden. Een SSC kan zo de bestuurlijke drukte juist verergeren en de bestuurskracht van een gemeente zelfs doen afnemen. Terwijl de aanleiding voor? samenwerking in een SSC vaak vergroting van de bestuurskracht is. Mogelijke opstartproblemen kunnen er dus voor zorgen dat het SSC niet onmiddellijk zo efficiënt en transparant werkt en de rollen als klant en leverancier niet per definitie duidelijk zijn. Wel blijkt dat de bestuurskracht het meest toeneemt als de samenwerking zich beperkt tot beleidsarme en uitvoerende taken. Deze taken zijn minder politiek gevoelig. Uit de inventarisatie is gebleken dat de meeste SSC’s zich hierop richten. Na de opstartfase hebben deze SSC de meeste kans van slagen in het bereiken van efficiency en professionalisering. Verder komt heel duidelijk naar voren uit de praktijkcase dat het belangrijk is dat gemeenten samenwerkingsverbanden die niet transparant en efficiënt zijn en die geen rendement opleveren moeten durven schrappen om de bestuurlijke drukte af te laten nemen.
Vertrouwen
Vertrouwen is noodzakelijk voor het slagen van een SSC en zelfs voor intergemeentelijke samenwerking in zijn totaliteit. Ook al hebben de betrokkenen hun eigen belangen, er dient steeds commitment en solidariteit te zijn tussen alle partijen. Uit de praktijk wordt bevestigt dat vertrouwen essentieel is voor het slagen van het SSC. Of het er daadwerkelijk ís, verschilt per case, per respondent en diens positie. Het vertrouwen is bij medewerkers minder aanwezig dan bij bestuurders, leidinggevenden en projectleiders. Allen vinden dat vertrouwen niet eenvoudig is: het komt langzaam en is snel verdwenen als er iets fout gaat. Wat opvalt is dat iedereen vindt dat er op vertrouwen gestuurd moet worden, maar niemand aangeeft dat dit ook daadwerkelijk gebeurd. Vertrouwen kan slechts gemanaged kan worden door te trachten het niet te beschadigen, maar te koesteren. We hebben gevraagd naar het onderscheid in de verschillende soorten van vertrouwen die in de literatuur naar voren komen. Het blijkt dat respondenten geen onderscheid maken tussen vertrouwen in intenties, competenties, organisatiestructuur en werkprocessen en er wordt niet bewust op wordt gestuurd. In de praktijk blijken de strategieën voor het verminderen van het risico van afhankelijkheid duidelijk waarneembaar. Afhankelijk van de fase waarin het SSC zich bevindt, is er sprake van afdwingbare contracten, wederzijds belang en reputatie, of samenwerking o.b.v. vertrouwen. Strategieën die gezien kunnen worden als kenmerken van een vertrouwensbreuk, zoals vermijding en hiërarchische integratie, zijn door de geïnterviewden minder genoemd. Geconcludeerd kan dus worden dat er bij de door ons onderzochte SSC’s sprake is van een gezonde dosis vertrouwen.
Juridisering
Een slaagfactor voor een SSC is dat het bijdraagt aan harmonisatie en eenduidige uitvoering van regelingen. Verder kan de service en de dienstbaarheid verbeterd worden door het werken in een SSC. Als het SSC dit inderdaad waar kan maken, kan het bijdragen aan het terugdringen van de juridisering. In de? cases is gebleken dat op termijn een SSC inderdaad de bureaucratie terugdringt,? de kwaliteit van het product verbetert en daarmee de klantvriendelijkheid. In de startfase gebeurt dit echter niet meteen. Verder bleek dat de regeldruk niet afneemt, ook niet op langere termijn. Het SSC kan namelijk geen invloed uitoefenen op de hoeveelheid regels die wordt vastgesteld omdat dit buiten de reikwijdte van een SSC ligt. Het terugdringen van de regeldruk is en blijft een verantwoordelijkheid van de? centrale overheid. Een interessante conclusie in het praktijkonderzoek is dat er een balans blijkt te bestaan tussen juridisering en vertrouwen. Waar vertrouwen in mindere mate aanwezig is of zelfs geheel ontbreekt wordt meer een beroep gedaan op juridische instrumenten om de positie van alle actoren in het proces veilig te stellen. Tot slot wordt geconcludeerd dat door het werken in SSC’s de verschillen tussen gemeenten afneemt. Dit komt mede doordat de door ons onderzochte SSC’s zich nu beperken tot beleidsarme en uitvoerende taken. Deze taken zijn minder politiek gevoelig en lenen zich daardoor meer voor uniformiteit in samenwerking.
HRM
Een kritische factor voor het welslagen van een SSC is het commitment van het management. Omdat het proces vaak begint vanuit de top is het belangrijk dat het management voldoende draagvlak creëert onder de medewerkers om mee te werken aan de vorming van een SSC. Als faalfactor worden vaak risico’s op de menskant genoemd, zoals onvrede met de arbeidsinhoud, verlies van identiteit en vervreemding. Onderzocht is dan ook of werken in een SSC de arbeidssatisfactie verhoogd dan wel verlaagd. De respondenten zien het SSC veeleer als een kans dan als een bedreiging. De arbeidsinhoud wordt interessanter en de arbeidsvoorwaarden gaan erop vooruit. Wel leeft er bij de werknemers van kleinere gemeenten meer vrees dan bij grotere gemeenten omdat zij zich meer moeten gaan specialiseren en meer last hebben van identiteitsverlies. Toch zien ook zij de meerwaarde van het werken in een SSC en noemen dan met name het minder kwetsbaar zijn van hun positie. Alle respondenten wijzen op het belang van het management. De rol van het management is essentieel om van de mensfactor een succesfactor te maken. Het management moet stimulerend zijn en zowel sturen op het proces als op de inhoud.
Ga naar het volledige rapport
Het Platform Shared Services bij de Overheid is een kenniscentrum op het terrein van intergemeentelijke samenwerking en shared services. Het Platform organiseert bijeenkomsten en ondersteunt gemeenten en andere overheden met advies, verkenningen en intervisie.